上世紀(jì)80年代末,公辦”律師身份改制轉(zhuǎn)換,律師以具有中立”地位的法律服務(wù)工作者的角色,參與到政府辦三產(chǎn)”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型等涉政府經(jīng)濟(jì)糾紛解決出謀劃策”上。隨著依法治國進(jìn)程的持續(xù)深入推進(jìn),律師受聘基層政府法律顧問,依托其社情民意瞭望哨”、身份相對獨(dú)立的職業(yè)特性和精通各種類型法律實務(wù)的專業(yè)優(yōu)勢,逐步介入到政府決策、社會治理、依法行政的參謀、咨詢和實務(wù)運(yùn)作,特別是律師參與法律風(fēng)險評估、群眾信訪、化解復(fù)雜社會矛盾糾紛的作用日趨彰顯,政府法律顧問經(jīng)過20多年發(fā)展,遇到了飛速發(fā)展的新機(jī)遇。
江蘇省從2009年年初就將建立政府法律顧問制度”作為一項重要工作從各個層面積極推進(jìn),到2011年全省市、縣兩級政府法律顧問團(tuán)組建率均已達(dá)到100%。2013年,江蘇省司法廳又將政府法律顧問工作納入公共法律服務(wù)體系建設(shè)同步推進(jìn),不斷拓展政府法律顧問服務(wù)產(chǎn)品,大力提供律師專業(yè)服務(wù)能力,并由此推進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市社區(qū)、村的法律顧問組織體系建設(shè)。
《法制日報》記者近日在蘇州、無錫、南通等地基層采訪了解到,為市縣鎮(zhèn)三級政府主官”配備專職法律顧問,為行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門配備專職律師團(tuán)隊建立穩(wěn)定的法律顧問制度,對促進(jìn)地方又快又好發(fā)展,有效推動法治政府建設(shè)進(jìn)程具有積極意義。
專業(yè)化”精英化”團(tuán)隊化”的高水平法律服務(wù),讓政府首長嘗到了法律風(fēng)險前置的甜頭”,政府決策的不少神秘領(lǐng)域”也向律師逐步敞開了大門
2009年7月,肖翔、錢虹、沈同仙等10名具有不同法律服務(wù)領(lǐng)域?qū)I(yè)優(yōu)勢的律師,從時任蘇州市市長閻立的手中接過聘書,擔(dān)任任期兩年的蘇州市政府法律顧問。蘇州市同時還出臺了《政府法律顧問工作規(guī)則》,在蘇州市司法局設(shè)立了市政府法律顧問工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,對政府法律顧問律師嘗試進(jìn)行日常管理,并在江蘇率先建立了以市政府法律顧問費(fèi)”為預(yù)算項目的財政預(yù)算經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。
參與地方立法起草調(diào)研,對市政府決策、行政措施乃至突發(fā)事件應(yīng)急處置提供法律意見書,審查以市政府名義對外簽訂的民商事合同,承擔(dān)市長信箱處理和評估,參與信訪維穩(wěn)工作,涉政府訴訟處理等,一共有七八項具體事務(wù)。”肖翔律師掰著指頭給記者細(xì)數(shù)著,印象最深的是,老百姓投訴到市長信箱后,市長會批示到具體經(jīng)辦部門,我們的職責(zé)就是以中立調(diào)查的方式,聯(lián)系當(dāng)事人,詢問事項是由哪些部門處理的、怎么處理的、滿意不滿意、經(jīng)辦部門態(tài)度怎么樣。每個律師一年起碼辦理三四十件。”
成為市政府法律顧問,對律師行業(yè)價值和地位一定有提升,對領(lǐng)導(dǎo)決策方式也有一個潛移默化的改變。”錢虹律師所在的律師事務(wù)所有24名律師,去年人均業(yè)務(wù)收費(fèi)額突破百萬元,雖然一年僅能從市政府獲得兩萬元經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼,但該所還是確定了4名律師與錢虹搭成一個服務(wù)團(tuán)隊,負(fù)責(zé)涉政府法律實務(wù)運(yùn)作。
雖然我們有市政府法律顧問這個身份,但按照市里文件規(guī)定,我們都不得以這個身份對有關(guān)部門和當(dāng)事人施加影響,一旦出現(xiàn)這種問題會被解聘。”錢虹說,當(dāng)顧問的好處是,隨著專業(yè)法律服務(wù)質(zhì)量越來越受到認(rèn)可,特別是風(fēng)險把控”的角色作用日益顯現(xiàn),很多新類型法律服務(wù)產(chǎn)品相繼浮現(xiàn),土地拆遷合法性審查問題、城鎮(zhèn)化推進(jìn)等熱點(diǎn)領(lǐng)域的法律意見書、政府重大工程的法律風(fēng)險控制以及公共采購服務(wù)、信息化建設(shè)、合約體系架構(gòu)等建設(shè)領(lǐng)域熱點(diǎn)難點(diǎn)問題都會接觸到。正是這種專業(yè)化”精英化”團(tuán)隊化”的高水平法律服務(wù),讓政府首長嘗到了法律風(fēng)險前置的甜頭”,政府決策的不少神秘領(lǐng)域”也向律師逐步敞開了大門。
律師專業(yè)顧問服務(wù)的內(nèi)容還遠(yuǎn)不止于此。據(jù)了解,同時與蘇州工業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃局、招標(biāo)辦簽約擔(dān)任法律顧問的錢虹,近年來還列席了國有金雞湖投資發(fā)展公司的每一次項目論證會,并為建設(shè)領(lǐng)域相繼開辦了二十多場法律培訓(xùn)課程。
具有蘇州大學(xué)法學(xué)院教授身份的沈同仙,僅在處理國家出臺養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法后引起企業(yè)員工退保信訪過程中,就為600多人開課宣講勞資權(quán)益保護(hù),化解群眾因政策變化產(chǎn)生的各種疑惑。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間,勞資問題牽動著社會穩(wěn)定,我們絲毫不敢怠慢,肩負(fù)的責(zé)任確實很大。”沈同仙說。
律師為政府領(lǐng)導(dǎo)顧問法律事務(wù),在大多數(shù)地方還停留在事后處理糾紛滅火”層面上,還沒有建立穩(wěn)定高效的外包服務(wù)機(jī)制
曾幾何時,律師提供免費(fèi)法律咨詢成為體現(xiàn)職業(yè)精神、奉獻(xiàn)社會的一種形式。然而,這種方式是否具有可持續(xù)性?是否能一直保持著活力,讓服務(wù)對象享受到高質(zhì)量服務(wù)呢?
《法制日報》記者了解到,與會計、評估、審計、專利商標(biāo)代理服務(wù),人力資源、房地產(chǎn)、金融保險證券等中介服務(wù),以及商貿(mào)、科技、文化等領(lǐng)域中介服務(wù)類相比,律師服務(wù)有些不同之處——在政府法治領(lǐng)域長期存在著認(rèn)識差”,一定程度上影響著政府決策法治化的廣度和深度。
政府購買法律服務(wù)需求的大小,和當(dāng)前對律師服務(wù)價值認(rèn)識不一的情況密切相關(guān)。”蘇州市司法局局長朱正分析認(rèn)為,律師為政府領(lǐng)導(dǎo)顧問法律事務(wù),在大多數(shù)地方還停留在事后處理糾紛滅火”層面上,還沒有建立穩(wěn)定高效的服務(wù)機(jī)制,如果在機(jī)制上缺乏突破,將制約政府通過購買方式獲得高質(zhì)量的法律服務(wù)。
專業(yè)法律服務(wù)在政府決策過程中,逐步給領(lǐng)導(dǎo)帶來了法律平等的思想認(rèn)識,有利于逐步摒棄領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力壟斷的舊習(xí),但在法律顧問本身的運(yùn)作機(jī)制上,外包服務(wù)理念還沒有樹立起來。”南通市崇川區(qū)政府辦副主任、法制辦主任趙江認(rèn)為。
無錫市司法局副局長劉益良則認(rèn)為,政府法律顧問工作更加需要政府作為推動主體,一方面解決組織模式和機(jī)制不完善問題,另一方面解決服務(wù)對價模式的多個瓶頸”問題,對一些需要深入法律服務(wù)的領(lǐng)域,可以嘗試專項服務(wù)外包、服務(wù)招標(biāo)方式,明確權(quán)責(zé),提高服務(wù)專業(yè)化程度。
無錫市政府金融辦副調(diào)研員邱士安介紹說,在推動無錫企業(yè)上市過程中面臨許多問題,如政府怎么抓?怎么既避免大包大攬,又定位準(zhǔn)確?政府設(shè)立10多億元的引導(dǎo)資金怎么來吸引全球著名投資基金進(jìn)駐無錫?在解決這些問題時,大部分文件、章程的調(diào)研起草,融資、人才落戶等具體事務(wù),都離不開宋政平律師帶領(lǐng)下的法律服務(wù)團(tuán)隊的支持。
我們基于國外成熟模式的經(jīng)驗,提出建立一個資本市場平臺的建議,得到了金融辦的采納,并成為專家組的成員之一。我們對照市政府常務(wù)會議紀(jì)要確定的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)精神,對每個項目進(jìn)行法務(wù)把關(guān),細(xì)致核規(guī),對其中哪些規(guī)定需要由市政府進(jìn)一步解釋的,出具法律意見,這些措施確實彌補(bǔ)了過去政府法律事務(wù)精準(zhǔn)度不足問題,也獲得了投資企業(yè)的高度認(rèn)可。”宋政平律師介紹。
與無錫市軌道辦簽約法律顧問的范永明律師,帶領(lǐng)著律師事務(wù)所6人團(tuán)隊,為無錫軌道交通建設(shè)服務(wù)了5年,1000多個招投標(biāo)文件必須蓋上他的個人印章,軌道辦才會蓋上公章。記得最大一個合同有2000多頁,都是枯燥無味的文字,有哪一個問題之前沒有遇到,還要從頭學(xué)習(xí)研究,工作量和壓力太大了。”范永明引以為傲的是,至今該項目沒有因為腐敗而抓走一個人,也沒有發(fā)生任何糾紛。權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的籠子里,我們的專業(yè)化法律運(yùn)作機(jī)制首先就保護(hù)了一大批干部”。
律師團(tuán)隊獨(dú)立把關(guān)為領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置了一道防護(hù)線”,對行政和經(jīng)濟(jì)工作中難以避免的隨意性”套上了緊箍咒”
記者采訪了解到,目前在江蘇各地,政府法律顧問形式出現(xiàn)了政府文件聘用、協(xié)議聘用、服務(wù)包干聘用等不同模式。在南通,2012年5月起所轄7個縣區(qū)全部以一對一”模式建立律師和縣區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)班子的掛鉤服務(wù)機(jī)制,其中,崇川區(qū)還建立了以政府法律顧問室為主架,區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)配備首席法律顧問、政府分管領(lǐng)導(dǎo)配備專業(yè)法律顧問、街辦和區(qū)直機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)配備單項法律顧問為支撐的1+3”政府法律顧問新模式。
擔(dān)任崇川區(qū)兩任區(qū)長法律顧問的律師吳文彬說,僅在該區(qū)南大街改造項目中,就先后參加了5次會議,并在與蘇寧電器合作開發(fā)框架協(xié)議中逐條審查把關(guān),先后三易其稿。
對接副區(qū)長楊春紅的律師宋暉介紹,從受邀式服務(wù)”到主動式服務(wù)”,副區(qū)長分管下的計生部門的每一個行政處罰、聽證、非訴執(zhí)行都要配上一個法律意見書。
擔(dān)任分管副區(qū)長法律顧問、又擔(dān)任區(qū)房屋征收辦法律顧問的李小飛律師則坦言,涉及利益群體問題,法律事務(wù)往往從房屋確權(quán)開始就需要介入,信息公開、評估報告審查、簽約,甚至訴訟、信訪,去年花去了一半精力,但自己無意間也成為了這個領(lǐng)域的專家,職業(yè)榮譽(yù)感比較強(qiáng)烈,就是收益”與付出”還不成比例。
通過建立政府法律顧問機(jī)制獲得法律智庫”法律外腦”的行政機(jī)關(guān),無疑深刻認(rèn)識到了其中最重要的價值。
無錫市惠山開發(fā)區(qū)管委會財政局長薛穎介紹,開發(fā)區(qū)兼具政府和企業(yè)兩種性質(zhì),遇到的問題十分復(fù)雜。該區(qū)剛成立之初,想建立獨(dú)立的法務(wù)部門,但又想不如服務(wù)外包”來得專業(yè)。從2002年起,該區(qū)與丁嘉宏律師簽約至今,所有涉及到的合同都由律師團(tuán)隊獨(dú)立把關(guān),實際上為領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置了一道防護(hù)線”,對行政和經(jīng)濟(jì)工作中難以避免的隨意性”套上了緊箍咒”。
購買法律服務(wù),讓法律專家對重大事項把脈”,花的是小錢,解決的是大問題。法律顧問參與社會治理的熱情得到提升,為市政府決策參考開辟了一個新平臺
《法制日報》記者采訪了解到,隨著公共法律服務(wù)體系建設(shè)在江蘇全省深度推進(jìn),作為重要一環(huán)的政府法律顧問工作,在短短兩年時間里彌補(bǔ)了之前數(shù)十年發(fā)展的不足。
江蘇省司法廳一份《全省政府購買律師法律服務(wù)調(diào)研報告》顯示,2013年、2014年江蘇各地購買律師法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)總額達(dá)2815.47萬元,其中1051.2萬元為政府法律顧問經(jīng)費(fèi)。從2014年情況看,全省13個省轄市、100個縣(市、區(qū))中,僅有3個省轄市、39個縣(市、區(qū))政府法律顧問工作沒有列入經(jīng)費(fèi)保障,無償服務(wù)”機(jī)制逐步變?yōu)樯贁?shù)。
深入分析數(shù)據(jù)還可以發(fā)現(xiàn),2014年蘇南地區(qū)5個省轄市經(jīng)費(fèi)額度占全省69%,顯示經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與政府法律服務(wù)需求成對應(yīng)狀態(tài)。此外,由于市場準(zhǔn)入機(jī)制不健全、提供服務(wù)內(nèi)容不明確、市場準(zhǔn)入機(jī)制尚不健全等因素,客觀上還制約了政府財政部門的立項,目前全省僅有8個地區(qū)的10個項目是計劃針對服務(wù)內(nèi)容提出服務(wù)資質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn),通過政府招標(biāo)的形式進(jìn)行采購,其余均為項目單位指定購買特定服務(wù)機(jī)構(gòu)提供法律服務(wù)。
調(diào)研報告還認(rèn)為,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、鄉(xiāng)村的法律服務(wù)需求不清晰,針對性法律服務(wù)產(chǎn)品少,均在客觀上制約了基層政府購買律師法律服務(wù)積極性。
在政府法律顧問機(jī)制建設(shè)起步較早、措施較具體的蘇州市,為了解決顧而不問”的問題,蘇州市人民政府辦公室2014年2月下發(fā)了《政府法律顧問工作考核辦法》,明確每年7月底由司法局作為領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織實施對履職、承擔(dān)義務(wù)、遵守紀(jì)律、參與公益等情況的具體考核計分,作為下一期顧問人選的依據(jù)。
讓法律專家對重大事項‘把脈’,花的是小錢,解決的是大問題。”蘇州市副市長張躍進(jìn)介紹說,蘇州為此明確了司法局、政府法制辦對政府法律顧問工作的分工,即由市司法局具體研究這項制度如何完善推進(jìn),并對律師進(jìn)行日常管理,由市政府法制辦負(fù)責(zé)交辦具體事務(wù),并將法律意見組織反饋。法律顧問參與社會治理的熱情得到提升,僅撰寫的調(diào)研文章和建議已達(dá)20余篇,為市政府決策參考開辟了一個新平臺。
從免費(fèi)服務(wù)到購買服務(wù),體現(xiàn)了江蘇各級政府對律師業(yè)的認(rèn)同和律師發(fā)揮出作用的認(rèn)可。”江蘇省司法廳廳長柳玉祥說,江蘇省財政廳已將法律服務(wù)項目納入《江蘇省2014年度政府購買公共服務(wù)集中采購指導(dǎo)目錄》,江蘇將建立完善政府法律顧問的服務(wù)質(zhì)量績效評價機(jī)制,并將政府購買服務(wù)向政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)延伸,使之在各級政府運(yùn)用法治思維、法治方式深化改革、推動發(fā)展中發(fā)揮重要作用。
記者手記
從擔(dān)任滅火隊員”,到成為依法決策環(huán)節(jié)重要一員；從口頭服務(wù)、電話服務(wù)、無償服務(wù),到通過服務(wù)外包形式提供高質(zhì)量專業(yè)服務(wù)；從1989年司法部發(fā)布《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問的若干規(guī)定》首次提出,到十八屆三中全會明確要求普遍建立法律顧問制度,政府法律顧問工作已經(jīng)走過了25年。
我們需要充分認(rèn)識到,專業(yè)、透明、高質(zhì)量的法律服務(wù),對政府行為中存在的腐敗瀆職和亂作為是一把利劍,與權(quán)力壟斷、大包大攬、暗箱操作等舊弊也格格不入,但對建立廉潔政府、法治政府則是福音,因為通過希望嚴(yán)格遵守法律這個游戲規(guī)則”辦事的人來說,專業(yè)法律服務(wù)發(fā)揮的避免走彎路、走錯路的作用不言而喻,只要我們的創(chuàng)新機(jī)制建立在更加公開、透明的軌道上運(yùn)作,就會實現(xiàn)社會效果、法律效果的雙贏。當(dāng)然,律師職業(yè)隊伍需要進(jìn)一步加強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)、誠信意識,使之有能力承接法治社會建立過程中的各種挑戰(zhàn),律師擔(dān)任政府法律顧問這一中國特色的法律服務(wù)制度的重要方式,有望在依法治國大背景下破除觀念認(rèn)識的藩籬,迸發(fā)出嶄新的活力。（記者丁國鋒）
