論文摘要 公共服務(wù)外包作為世界民營(yíng)化浪潮的重要組成部分，在現(xiàn)代公共服務(wù)的供給機(jī)制中扮演了重要角色，同時(shí)公共服務(wù)外包過(guò)程中的承包商選擇問(wèn)題也逐漸凸顯。合理的承包商選擇方式，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的選擇原則，民主的決策制度，公共利益至上的價(jià)值取向、重視第三部門的參與成為選擇承包商的基本準(zhǔn)則。

　　論文關(guān)鍵詞 公共服務(wù) 合同外包 承包單位 公共利益

　　一、公共服務(wù)外包與承包商選擇問(wèn)題綜述

　　政府公共服務(wù)外包，是指政府將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共服務(wù)的供給中來(lái)，采用合同的方式將某些特定的公共服務(wù)委托給私營(yíng)企業(yè)或者非營(yíng)利組織，由私營(yíng)企業(yè)或非營(yíng)利組織在承包期限內(nèi)提供特定的公共服務(wù)，以達(dá)成行政目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)部分地方政府開始將公共服務(wù)外包引入公共服務(wù)的供給機(jī)制中來(lái)，如深圳羅湖區(qū)政府將部分垃圾清掃工作外包給了保潔公司，后來(lái)逐漸延伸到公共服務(wù)的其他領(lǐng)域。隨后廣東、上海、寧波、武漢等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相繼采取了這一公私合作的公共服務(wù)供給模式，同時(shí)公共服務(wù)外包的范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，進(jìn)入到醫(yī)療、職業(yè)教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)等領(lǐng)域。公共服務(wù)外包促進(jìn)了公共服務(wù)供給的增加，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和對(duì)公眾公共服務(wù)需求的回應(yīng)性，對(duì)與我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能、降低行政成本、建設(shè)服務(wù)型政府等具有重要意義。

　　公共服務(wù)外包作為新型的公共服務(wù)供給模式，在各國(guó)的應(yīng)用實(shí)踐活動(dòng)中面臨著一個(gè)共同的問(wèn)題，即如何選擇合適的承包商。承接公共服務(wù)外包合同的承包商，既可能是營(yíng)利性的私營(yíng)企業(yè)，也可能是非營(yíng)利組織，他們構(gòu)成了承接公共服務(wù)外包合同的主體，在現(xiàn)代公共服務(wù)生產(chǎn)和供給領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。同時(shí)應(yīng)當(dāng)引起重視的是承包商的選擇絕非易事，如何選擇合適的承包單位成為擺在我國(guó)公共部門面前的重要問(wèn)題。毛光烈在《推進(jìn)政府公共服務(wù)外包的若干思考》一文中指出，由誰(shuí)來(lái)選擇承包商，通過(guò)什么樣的方式來(lái)選擇公共服務(wù)承包商，萬(wàn)一選得不準(zhǔn)如何贏得公眾的理解并在他們支持下進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整完善都是值得事先加以透徹研究并積極防范的問(wèn)題。筆者將在下文中對(duì)公共服務(wù)外包過(guò)程中的承包商選擇問(wèn)題進(jìn)行分析，嘗試尋找出公共服務(wù)外包承包商選擇的一般規(guī)律和正確承包商選擇的達(dá)成路徑。

　　二、公共服務(wù)外包承包商選擇的達(dá)成路徑分析

　?。ㄒ唬┖侠淼某邪踢x擇方式政府作為公共部門是承包商選擇的主體，接受公眾的委托，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求來(lái)選擇承包單位。……選擇承包商一般采取下面三種方式：一是開放式招標(biāo)；二是選擇式招標(biāo)；三是直接談判。”所謂開放式招標(biāo)，就是招標(biāo)者須明確選擇的標(biāo)準(zhǔn)和要求，招標(biāo)對(duì)所有承包單位開放。這種方式適用于一般性的招標(biāo)活動(dòng)，公共部門可以在數(shù)量較多的候選單位中進(jìn)行選擇。選擇式招標(biāo)則需要承包單位提交意向書，然后由政府部門選出具備資格者成為候選單位。一般來(lái)講，這種方式為承包單位的進(jìn)入設(shè)置了一定的門檻，進(jìn)入下一輪招標(biāo)的單位一般具有相當(dāng)?shù)膶?shí)力，有利于保證公共服務(wù)外包活動(dòng)的成功。直接談判則一般應(yīng)用于專業(yè)性很強(qiáng)的服務(wù)，這樣可以節(jié)省招標(biāo)的時(shí)間和費(fèi)用，使招標(biāo)活動(dòng)更具靈活性。在公共服務(wù)外包的實(shí)踐活動(dòng)中，要根據(jù)服務(wù)的內(nèi)容、性質(zhì)和數(shù)量來(lái)決定選擇承包商的方式。當(dāng)候選單位魚龍混雜，資質(zhì)較差的承包單位可能利用較低的報(bào)價(jià)排擠真正適合的承包單位即經(jīng)濟(jì)學(xué)中的劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，同時(shí)該項(xiàng)服務(wù)又需要較多的資金投入、對(duì)公眾基本生活有重大影響，承包單位的選擇應(yīng)該更加謹(jǐn)慎，考慮使用第二和第三種承包商的選擇方式。公共部門要做到因地制宜、因時(shí)制宜的決定承包商的選擇方式，避免在承包商選擇方式問(wèn)題上的僵化，導(dǎo)致公共服務(wù)外包承包商選擇的失敗，對(duì)公共利益造成損害。

　?。ǘ└?jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的選擇原則世界民營(yíng)化領(lǐng)域的大師E.S.薩瓦斯在《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》一書中寫到，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不是公營(yíng)還是私營(yíng)，而是壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)” .競(jìng)爭(zhēng)能在很大程度上促進(jìn)承包商創(chuàng)新管理方式、改進(jìn)服務(wù)、降低生產(chǎn)成本，從而達(dá)到提高服務(wù)供給效率和節(jié)約成本的目標(biāo)。

　　首先，建立承包商一視同仁的準(zhǔn)入制度。公共部門要為承包商創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，堅(jiān)持招標(biāo)過(guò)程的公平、公開、公正原則，以促進(jìn)承包單位充分競(jìng)爭(zhēng)。因此，政府在公共服務(wù)外包招標(biāo)公告公示后，要留出充足的時(shí)間給候選部門進(jìn)行準(zhǔn)備，以免對(duì)新進(jìn)入者造成不公。政府要公平地對(duì)待每一個(gè)候選部門，不歧視某些候選單位，不以不當(dāng)理由拒絕候選承包部門的投標(biāo)。政府部門要做到客觀、中立、公正的對(duì)待每一個(gè)候選部門，吸引足夠的候選承包部門參與投標(biāo)活動(dòng)。同時(shí)需要指出的是政府要避免選擇單一的承包商。公共部門同時(shí)選擇多個(gè)承包商有很大的意義。首先，可以避免私人壟斷的產(chǎn)生，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。多個(gè)承包商之間形成相互牽制的局面，避免單個(gè)承包商的壟斷行為導(dǎo)致的服務(wù)價(jià)格上升和服務(wù)供應(yīng)過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義行為。其次，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件威脅到公共服務(wù)的供應(yīng)時(shí)，不會(huì)形成公共服務(wù)的供應(yīng)完全中斷的局面，增強(qiáng)公共服務(wù)外包后政府在突發(fā)事件下的應(yīng)急能力，保障公共服務(wù)的安全供應(yīng)。

　　其次，考核企業(yè)資質(zhì)。企業(yè)的資質(zhì)決定其是否具備承接公共部門外包的公共服務(wù)的能力，因此在選擇承包商時(shí)其規(guī)模、注冊(cè)資金、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和生產(chǎn)能力成為考核其是否具備承包資格的硬性條件。所選擇的企業(yè)必須有良好的經(jīng)營(yíng)效益，足夠的產(chǎn)能和完善的管理，最大程度上減少公共服務(wù)私人生產(chǎn)過(guò)程中的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要考核企業(yè)的社會(huì)聲譽(yù)。具備良好的誠(chéng)信記錄、無(wú)偷稅漏稅及其他的欺詐行為的企業(yè)更傾向于負(fù)責(zé)的提供公共服務(wù)，避免出現(xiàn)公共服務(wù)外包后的選擇性供給、降低服務(wù)質(zhì)量等道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

　　最后，考慮綜合成本。政府在選擇承包部門時(shí)，不僅要考慮候選單位的報(bào)價(jià)情況，也要考慮選擇該承包商的綜合成本。由于信息不對(duì)稱、合同監(jiān)管的困難等造成的交易成本必須計(jì)算在所選承包商成本之內(nèi)。此外，政府部門需要注意的是避免選擇報(bào)價(jià)明顯低于市場(chǎng)正常水平的承包商。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，此類承包商往往會(huì)利用較低的報(bào)價(jià)取得公共部門的合同，然后會(huì)在合同的執(zhí)行過(guò)程中提高報(bào)價(jià)，發(fā)生對(duì)政府的敲竹杠”行為。十分坦率的說(shuō)，低價(jià)標(biāo)往往不會(huì)是一個(gè)好價(jià)標(biāo)。他們要么虧本投標(biāo)，或者利潤(rùn)太薄，終將失敗。因此，我們現(xiàn)在采用‘負(fù)責(zé)任的最低價(jià)標(biāo)’。” 公共部門須增強(qiáng)對(duì)合同綜合成本的計(jì)算能力，綜合考慮成本，做出對(duì)于承包商選擇的正確決定。

　?。ㄈ┟裰鞯臎Q策制度要建立公共服務(wù)外包承包商選擇過(guò)程中政府主導(dǎo)、公眾參與的民主決策制度。公共服務(wù)涉及公眾的基本生活，享受公共服務(wù)是公眾的基本權(quán)利。因此，在公共服務(wù)外包過(guò)程中，保證公眾的知情權(quán)與參與權(quán)顯得非常重要。在決定是否將公共服務(wù)進(jìn)行外包、如何選擇和選擇什么樣的承包機(jī)構(gòu)等重大問(wèn)題上要建立民主的決策制度。首先，在是否進(jìn)行公開問(wèn)題上召開聽證會(huì)，要建立廣泛開展社會(huì)調(diào)查，聽取公眾、專家學(xué)者和公共部門管理者各方的意見，進(jìn)行公共服務(wù)外包的可行性分析。其次，在公共服務(wù)外包可行性論證的基礎(chǔ)上，對(duì)外包服務(wù)的種類、數(shù)量、方式及方案等問(wèn)題，廣泛征求民意。最后，根據(jù)相關(guān)的技術(shù)規(guī)范選擇承包商，并對(duì)擬定的承包商名單進(jìn)行公示，對(duì)公眾提出的質(zhì)疑進(jìn)行解答和處理，尊重公眾意見，體現(xiàn)決策過(guò)程中的民主原則。對(duì)于公眾質(zhì)疑較多的承包單位，應(yīng)進(jìn)行更為廣泛的聽證和審查活動(dòng)，取消不合格承包單位的承包資格，真正發(fā)揮民智、集中民意，建立民主的公共服務(wù)外包承包商選擇制度，保證公眾的參與權(quán)利，減少承包商選擇上的失誤。

　?。ㄋ模﹫?jiān)持公共利益至上的價(jià)值取向公共利益是公共服務(wù)的最終目的和判斷標(biāo)準(zhǔn)，公共服務(wù)外包要以公共利益的增進(jìn)為最高準(zhǔn)則，這一原則應(yīng)貫徹到公共服務(wù)外包過(guò)程的始終。因?yàn)楣参锲返姆歉?jìng)爭(zhēng)性和非排他性，為了避免私人供給的不足和種種缺陷，政府成為公共服務(wù)的提供者和供應(yīng)制度的安排者，公共服務(wù)是增進(jìn)公共利益的產(chǎn)物。在公共服務(wù)外包承包商的選擇過(guò)程中，要以最大程度上增進(jìn)公共利益為前提。所選擇的承包部門必須保證公共服務(wù)的安全供應(yīng)，保證公共服務(wù)的質(zhì)量，能以較低的成本提供公共服務(wù)。公共利益的價(jià)值取向決定了公共部門在承包商選擇過(guò)程中要自覺(jué)杜絕貪腐行為，追求更具性價(jià)比的公共服務(wù)提供方式，認(rèn)真負(fù)責(zé)的遴選承包單位，節(jié)約公共服務(wù)的成本，避免財(cái)政浪費(fèi)和其他不合理行為。這就要求承接政府讓渡的公共服務(wù)生產(chǎn)職能的承包商除必須具備一定的供給能力和資質(zhì)外，還必須有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感，在企業(yè)獲利的同時(shí)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。筆者認(rèn)為，公共部門及其管理者應(yīng)優(yōu)先選擇社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)的部門作為公共服務(wù)的承包單位。因?yàn)楣卜?wù)外包制度的實(shí)施伴隨著一定的制度變遷，在這個(gè)過(guò)程中政府與社會(huì)將為此支付一定的成本，有較強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感的承包單位能在一定程度上降低公共服務(wù)外包帶來(lái)的成本。有社會(huì)責(zé)任感的承包單位應(yīng)一視同仁的提供公共服務(wù)，解決公共服務(wù)的非均等化問(wèn)題；拒絕行賄行為，減少腐敗的治理難度；吸收原有公共企業(yè)雇員，減少失業(yè)人員的安置問(wèn)題；采取更少的機(jī)會(huì)主義行為，減少公共服務(wù)供給的不穩(wěn)定因素。

　?。ㄎ澹┲匾暤谌块T的參與第三部門自身具備志愿性、利他性和公共利益取向，其不以營(yíng)利為目標(biāo)的性質(zhì)決定了其在公共服務(wù)供給制度中的重要地位。第三部門在政府失敗和市場(chǎng)失靈并存的公共服務(wù)供應(yīng)實(shí)踐中，其規(guī)模小、靈活機(jī)動(dòng)和非營(yíng)利取向使其在一些特殊公共服務(wù)的供應(yīng)上，如日間看護(hù)、貧困救濟(jì)、促進(jìn)公平等特殊公共服務(wù)的供給領(lǐng)域，具有政府和市場(chǎng)不可比擬的優(yōu)勢(shì)。第三部門對(duì)公共利益的關(guān)心更優(yōu)于追求自身利益最大化的私人部門，其更能貼近民眾生活，日漸成為公眾表達(dá)利益訴求的通道之一，由其承接公共部門轉(zhuǎn)讓的部分職能，能促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，降低公共服務(wù)的成本。值得注意的是，目前我國(guó)第三部門的發(fā)展仍處于起步階段，第三部門的數(shù)量較少、類型單一、對(duì)公共部門的資源依賴性較強(qiáng)。在公共服務(wù)外包過(guò)程中，選擇適當(dāng)?shù)牡谌块T承接公共服務(wù)生產(chǎn)職能有助于促進(jìn)我國(guó)第三部門的發(fā)展，擴(kuò)大其規(guī)模，提高其提供公共服務(wù)的能力和水平。政府要積極培養(yǎng)社會(huì)組織的自我管理能力和獨(dú)立發(fā)展能力，把政府和市場(chǎng)都無(wú)法勝任的公共服務(wù)供給職能讓渡給第三部門，從而形成政府與第三部門的良性互動(dòng)，促進(jìn)我國(guó)公共服務(wù)的社會(huì)化和政府、市場(chǎng)、社會(huì)良好合作的多元共治模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治”。