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【著作權(quán)法修改大家談】從行政執(zhí)法視角看著作權(quán)法修改

來(lái)源：中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)報(bào)/國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略網(wǎng)

最新公布的《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法修正案（草案二次審議稿）》（下稱二次審議稿）將現(xiàn)行著作權(quán)法第四十八條修改為第五十三條。對(duì)比修改前后的法條內(nèi)容，可以看到立法精神和法律制度的設(shè)計(jì)均有實(shí)質(zhì)性變更，在著作權(quán)行政部門(mén)的行政責(zé)任、懲戒手段、處罰力度等方面也有重大變化。不過(guò)筆者認(rèn)為，若上述修改后的條款通過(guò)實(shí)施，可能會(huì)出現(xiàn)處罰裁量不當(dāng)、有違“過(guò)罰相當(dāng)”原則等問(wèn)題，需要引起注意。

存在幾種沖突

與現(xiàn)行著作權(quán)法第四十八條相比，二次審議稿第五十三條作了實(shí)質(zhì)性的修訂，比如其規(guī)定：“有下列侵權(quán)行為，損害公共利益的，除承擔(dān)本法第五十一條規(guī)定的民事責(zé)任外，由著作權(quán)主管部門(mén)責(zé)令停止侵權(quán)行為等。”不過(guò)，筆者認(rèn)為，若上述規(guī)定通過(guò)實(shí)施，或帶來(lái)以下幾方面的問(wèn)題。

首先，或?qū)е轮鳈?quán)行政處罰的“或然性”和“應(yīng)然性”沖突。此次修訂最大的實(shí)質(zhì)性變化是將“可以由著作權(quán)行政管理部門(mén)責(zé)令停止侵權(quán)行為”修訂為“由著作權(quán)主管部門(mén)責(zé)令停止侵權(quán)行為”，刪除了之前的“可以”表述。也就是說(shuō)將現(xiàn)有著作權(quán)行政處罰的“或然性選擇”修訂為“應(yīng)然性的選擇”，這意味著所有承擔(dān)民事責(zé)任并損害公共利益的侵權(quán)行為都應(yīng)當(dāng)予以行政處罰。這一內(nèi)容是前所未有的，即修訂后的內(nèi)容明顯加強(qiáng)著作權(quán)行政執(zhí)法的責(zé)任和力度。

現(xiàn)行著作權(quán)法第四十八條的“或然性”的選擇賦予了著作權(quán)行政執(zhí)法部門(mén)可以不介入行政處罰的法定理由。此外，對(duì)于復(fù)雜性、技術(shù)性較強(qiáng)的涉嫌侵權(quán)行為的行政投訴，比如文學(xué)作品侵權(quán)內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性相似認(rèn)定、網(wǎng)絡(luò)游戲軟件的侵權(quán)源代碼比對(duì)等涉嫌侵權(quán)行為的投訴，區(qū)縣級(jí)甚至省級(jí)、市級(jí)著作權(quán)行政部門(mén)由于人員限制和專業(yè)能力局限等原因，往往很難進(jìn)行行政查處，一般建議權(quán)利人向法院起訴。

從現(xiàn)行著作權(quán)法的立法精神來(lái)看，我國(guó)著作權(quán)保護(hù)實(shí)行司法和行政保護(hù)“雙規(guī)制”，著作權(quán)行政保護(hù)主要集中在傳播范圍大、以營(yíng)利為目的的公共傳播領(lǐng)域，一旦將“可以”刪去，就可能會(huì)使今后行政部門(mén)在面臨權(quán)利人投訴時(shí)沒(méi)有退路，行政部門(mén)必須履職到位，全面介入著作權(quán)侵權(quán)糾紛案件，否則將會(huì)面臨行政不作為的行政復(fù)議和行政訴訟。

其次，或?qū)е聫?qiáng)化民事賠償和行政處罰的雙重懲罰。與現(xiàn)行著作權(quán)法第四十八條相比，二次審議稿第五十三條規(guī)定：“有下列侵權(quán)行為，損害公共利益的，除承擔(dān)本法第五十一條規(guī)定的民事責(zé)任外，由著作權(quán)主管部門(mén)責(zé)令停止侵權(quán)行為等?！边@一規(guī)定可以理解為：侵權(quán)人除承擔(dān)民事責(zé)任外，只要被認(rèn)定為同時(shí)損害公共利益的，應(yīng)當(dāng)受到著作權(quán)行政部門(mén)的處罰。

筆者認(rèn)為，這或?qū)?dǎo)致實(shí)踐中強(qiáng)化民事責(zé)任和行政責(zé)任的并存和雙重懲罰的現(xiàn)象。當(dāng)然此條也可以作另一種解讀，即先由法院確定侵權(quán)行為的民事責(zé)任，再由著作權(quán)行政部門(mén)認(rèn)定其行為是否損害公共利益，然后著作權(quán)主管部門(mén)對(duì)侵權(quán)行為追究行政責(zé)任。當(dāng)然，權(quán)利人在提起民事訴訟的同時(shí)，也可以追加認(rèn)定侵權(quán)人的行為是否構(gòu)成損害公共利益的訴訟請(qǐng)求。一旦法院進(jìn)行確認(rèn)，權(quán)利人可以再追加對(duì)侵權(quán)人的行政投訴，并請(qǐng)求予以行政處罰。由于法院的審判周期較長(zhǎng)，先追究民事責(zé)任再追究行政責(zé)任，行政效率將無(wú)法有效體現(xiàn)，顯然這并不是現(xiàn)有著作權(quán)法涉及著作權(quán)行政保護(hù)的立法精神。

再次，或?qū)е绿幜P裁量不當(dāng)，有違“過(guò)罰相當(dāng)”的原則。根據(jù)現(xiàn)行著作權(quán)法第四十八條規(guī)定，侵權(quán)行為“情節(jié)嚴(yán)重的，著作權(quán)行政管理部門(mén)還可以沒(méi)收主要用于制作侵權(quán)復(fù)制品的材料、工具、設(shè)備等”。二次審議稿第五十三條修訂為：由著作權(quán)主管部門(mén)責(zé)令停止侵權(quán)行為，予以警告，沒(méi)收違法所得，沒(méi)收、銷毀侵權(quán)復(fù)制品，沒(méi)收主要用于制作侵權(quán)復(fù)制品的材料、工具、設(shè)備等。

對(duì)比來(lái)看，這不僅刪除了“情節(jié)嚴(yán)重”的表述，還把“還可以”也刪除。筆者認(rèn)為，這或?qū)е乱韵聠?wèn)題的出現(xiàn)：只要有侵權(quán)行為，在損害公共利益的情形下，制作侵權(quán)復(fù)制品的材料、工具、設(shè)備都應(yīng)當(dāng)被沒(méi)收。而這將會(huì)給著作權(quán)行政執(zhí)法部門(mén)在實(shí)踐中造成很大困擾。比如一個(gè)印刷廠如果印制了侵權(quán)盜版圖書(shū)，那么是不是就要將印刷機(jī)沒(méi)收、搬走？顯然這很難實(shí)施，因?yàn)樵谟∷S印刷侵權(quán)圖書(shū)復(fù)制品的案件中，還可能會(huì)涉及出版社或發(fā)行商的委托印刷等情形。

因此，依據(jù)行政法的過(guò)罰相當(dāng)原則，行政處罰所科罰種和處罰幅度要與違法行為人的違法過(guò)錯(cuò)程度相適應(yīng)，修訂后的二次審議稿第五十三條不符合行政法的比例原則和過(guò)罰相當(dāng)原則。

最后，或弱化民事訴訟，導(dǎo)致著作權(quán)保護(hù)的全面行政化。我國(guó)其他涉及行政許可事項(xiàng)的行政法規(guī)，其往往是規(guī)制相對(duì)人的經(jīng)營(yíng)行為可能對(duì)社會(huì)公眾利益造成損害，必要時(shí)設(shè)定行政許可事項(xiàng)。對(duì)于未獲得行政許可、擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為予以“應(yīng)然性”的行政處罰，是十分必要的，比如《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第七條和第二十七條就進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。

上述規(guī)定是基于相對(duì)人未獲得行政許可、擅自從事互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，造成破壞互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)經(jīng)營(yíng)秩序的危害后果而予以嚴(yán)格的行政處罰。我國(guó)現(xiàn)行的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》中設(shè)定著作權(quán)行政處罰的條款均體現(xiàn)了著作權(quán)行政保護(hù)的“或然性”概念，這從《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》第十八條和《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》第二十四條的規(guī)定就可窺見(jiàn)一斑。

綜上，在著作權(quán)行政保護(hù)法律體系構(gòu)建中，對(duì)行政處罰的“或然性”規(guī)定比比皆是，具有普遍性，如果將“情節(jié)嚴(yán)重”和“可以”刪去，或?qū)е滦姓?quán)力的迅速擴(kuò)張。

幾點(diǎn)修改建議

基于此，筆者認(rèn)為，二次審議稿第五十三條可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行修改。

首先，保留著作權(quán)行政處罰的“或然性”選擇。根據(jù)我國(guó)加入的國(guó)際著作權(quán)保護(hù)的相關(guān)公約，我國(guó)須健全著作權(quán)司法保護(hù)的法律制度，對(duì)于著作權(quán)行政部門(mén)介入著作權(quán)保護(hù)并沒(méi)有國(guó)際公約的約束。我國(guó)創(chuàng)造性地提出了著作權(quán)行政保護(hù)制度，但不應(yīng)當(dāng)將其等同于其他以規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為為主的政府履行行政管理的責(zé)任和義務(wù)的范圍。

其次，保留行政處罰中“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定內(nèi)容。所有的行政處罰應(yīng)當(dāng)要符合比例原則和過(guò)罰相當(dāng)原則，比如印刷廠印刷侵權(quán)復(fù)制品問(wèn)題、網(wǎng)絡(luò)公司大量下載計(jì)算機(jī)軟件操作系統(tǒng)問(wèn)題，在執(zhí)法實(shí)踐中情況復(fù)雜，如果無(wú)法認(rèn)定“情節(jié)嚴(yán)重”，不應(yīng)該隨意沒(méi)收侵權(quán)人的設(shè)備、工具。從法律制度設(shè)計(jì)的合法性和合理性角度來(lái)看，在無(wú)法認(rèn)定“情節(jié)嚴(yán)重”的情形下，沒(méi)收印刷廠價(jià)值幾千萬(wàn)元的印刷機(jī)將成為不可能完成的任務(wù)，一旦權(quán)利人提出堅(jiān)決要求依法沒(méi)收設(shè)備的要求，著作權(quán)行政執(zhí)法部門(mén)將陷入行政不作為的尷尬境地。當(dāng)然，對(duì)于“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可以通過(guò)修訂著作權(quán)法實(shí)施條例和《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》的相關(guān)內(nèi)容予以類型化規(guī)制。

另外，筆者建議保留現(xiàn)行著作權(quán)法第四十八條第一款的內(nèi)容，僅增加對(duì)違法非法經(jīng)營(yíng)額的認(rèn)定內(nèi)容。

標(biāo)簽：日照懷化白城渭南克拉瑪依公主嶺岳陽(yáng) 貴州

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