目前，應急系統(tǒng)建設是電子政務的兩大抓手之一。國家制定了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》及各種專項預案，已初步建成國家突發(fā)公共事件應急預案體系；公共安全已列為《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要》重點領域之一，公共安全應急信息平臺是其中的優(yōu)先主題。
突發(fā)公共事件應急系統(tǒng)由業(yè)務體系與信息平臺組成，業(yè)務體系即一案三制，預案、法制、體制、機制；信息平臺由技術標準規(guī)范、信息資源、網絡通信平臺、應用系統(tǒng)、各級中心集成等構成。
由于各部門都或多或少有了應急管理的預案、法制、機制、體制，一些部門還有了應急的信息系統(tǒng)和信息資源，所以應急指揮及社會綜合服務系統(tǒng)建設的核心詞就是“整合”和“協(xié)同”，整合是手段，協(xié)同是目標。“整合”貫穿了業(yè)務體系、信息平臺建設的全過程，整合各種應急資源、業(yè)務流程、信息資源、網絡通信平臺和應用系統(tǒng)，如火警119、醫(yī)療120、交通事故122、公安系統(tǒng)的110、質監(jiān)系統(tǒng)的12365、市政系統(tǒng)的12319、海上救助的12395、環(huán)保部門的12690及相關技術系統(tǒng)，使之協(xié)同工作，統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一調度、協(xié)同工作，高效利用有限的資源，以應對重特大突發(fā)公共事件。從另一個角度來說，整合和協(xié)同也是突發(fā)公共事件應急系統(tǒng)面臨的最大挑戰(zhàn)。
南寧 、廣州、深圳、上海等大型、特大型城市紛紛建成應急聯(lián)動系統(tǒng)，北京、天津等在政府辦公廳值班室的基礎上成立了城市應急指揮中心，負責重特大突發(fā)公共事件應急決策指揮。而中小型城市(區(qū)域)由于規(guī)模較小、財力不足，建設模式與系統(tǒng)有著和特大型、大型城市不同之處，中小型城市各應急部門，除公安、消防部門，其它部門的信息系統(tǒng)比較初級，從而信息平臺整合阻力較?。粦惫芾砉ぷ髁肯鄬Σ淮?，完全有條件在充分利用現(xiàn)有可資利用資源的基礎上，建設應急指揮與社會綜合服務系統(tǒng)，整合公共安全與公共服務。本文基于所做的多個中小型城市(區(qū)域)突發(fā)公共事件應急系統(tǒng)的經驗，提出中小型城市(區(qū)域)系統(tǒng)規(guī)劃初探。
一、業(yè)務體系
中小型城市應急指揮及社會綜合服務系統(tǒng)（以下簡稱“中小型系統(tǒng)”）業(yè)務體系如下圖所示：
圖1 中小型城市應急指揮及社會綜合服務系統(tǒng)業(yè)務體系示意圖
（一） 組織體系---“3+3” 體制
中小型系統(tǒng)的組織體系可簡稱為3+3體制：
“3”指市決策指揮中心、各區(qū)縣指揮中心、專項指揮部及相關委辦局與社會綜合服務部門：
市決策指揮中心，設在市政府辦公室，是市突發(fā)公共事件應急委員會的常設機構，完成應急值守、信息匯集、綜合協(xié)調、輔助決策等功能，并與省應急決策中心、各聯(lián)動單位、各區(qū)縣指揮中心、各專項指揮部、重點單位總調中心進行上下溝通、左右協(xié)調，為市領導處置重大事件、災害事故提供技術支持，同時也提供重大活動、重大公共服務事件的協(xié)調和決策。決策指揮中心設有專家委員會座席，同時也包含移動指揮中心與監(jiān)督監(jiān)察分中心：
- 移動指揮中心，即移動指揮車，為市領導到達現(xiàn)場提供技術支持環(huán)境，移動指揮車日常歸先期應急指揮中心使用。
- 監(jiān)督監(jiān)察分中心，對應急指揮及社會綜合服務的業(yè)務流程全過程進行監(jiān)督監(jiān)察，通常在監(jiān)察部門設遠程座席，也負有政務門戶網站信息的審核職責。
- 各區(qū)縣指揮中心，設在區(qū)縣政府辦公室，完成轄區(qū)內突發(fā)公共事件、公共服務的應急值守、協(xié)調，為區(qū)縣領導提供輔助決策的技術支持環(huán)境。一般擁有社區(qū)（村）、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的信息匯報網絡。
- 專項指揮部，設在各綜合協(xié)調委員會（或領導小組）的辦公室所在地，完成該專項所在領域突發(fā)公共事件的指揮、處置。專項指揮部擁有第一響應處置力量部門及處置力量。通常設安全生產監(jiān)督專項指揮部（設在安全生產委員會辦公室所在的安全生產監(jiān)督局）、公共衛(wèi)生專項指揮部（設在衛(wèi)生局）、自然災害專項指揮部（設在三防指揮部）、突發(fā)社會安全事件專項指揮部（設在市社會援助聯(lián)合行動領導小組辦公室所在地---公安局）、防震抗震救災專項指揮部（設在地震局）、重點駐區(qū)企業(yè)總調度中心。通常不新設專門機構，而是強化原有協(xié)調機構，加強其職能與信息平臺功能建設以形成專項指揮部。
“3”指先期指揮中心、便民服務中心、公共安全監(jiān)控中心：
- 先期指揮中心，通常拓展目前的110指揮中心功能，進行緊急呼叫的統(tǒng)一受理和先期指揮處置。市政府的移動指揮車，歸先期指揮中心使用。
- 便民服務中心，進行非緊急事件（公共服務）的統(tǒng)一受理、分發(fā)、信息反饋，以及多部門的協(xié)調。便民服務中心由受理區(qū)（可考慮放在114百事通呼叫中心）、協(xié)調區(qū)、遠程座席區(qū)（設在相關委辦局和社會綜合服務機構）組成。
- 公共安全監(jiān)控中心，牽頭處置區(qū)域危險化學品安全事故，并綜合協(xié)調建筑工地、市政設施、特種設備、公眾聚集場所、公共衛(wèi)生等安全生產事故的處置，對部分重點企業(yè)進行監(jiān)控，對?；愤\輸進行動態(tài)監(jiān)控，管理維護安全生產相關的地理信息和專業(yè)數(shù)據庫。具有重大危險源分布管理、基礎信息查詢、評價與分級、后果分析與評估、安全規(guī)劃、監(jiān)督管理、統(tǒng)計分析等功能。注：由于我們所規(guī)劃的兩個城市都是工業(yè)城市，所以公共安全監(jiān)控中心成為重要的組成部門，同時也體現(xiàn)了“以防為主”的原則。
（二） 業(yè)務流程
由于突發(fā)公共事件應急業(yè)務流程在各地預案描述很清晰，本文不詳細敘述了。
當先期指揮中心接到非緊急事件，直接轉便民服務中心進行分發(fā)處理；當便民服務中心接到緊急事件呼救時，直接轉先期指揮中心。在緊急/非緊急事件處置中，先期指揮中心、便民服務中心進行信息共享。
市決策指揮中心通常只有一人值班，當遇到重大的緊急/非緊急事件需要協(xié)調時，由值班員向決策指揮中心主任匯報，由值班主任研判，并上報市領導，需要專家組集中會商時，通知相關專家。當領導到達決策指揮中心時，為領導進行信息匯集，以及綜合協(xié)調的通信（語音、數(shù)據、圖像）平臺。
監(jiān)察和行風監(jiān)督部門設立遠程座席，可統(tǒng)計出社會綜合服務部門的各項服務的各個環(huán)節(jié)是否按規(guī)范服務（如是否按期提交有關結論），進行精確化監(jiān)察。同時，對要在政府門戶網站的信息進行審核。
（三）業(yè)務體系特點
圖1的應急指揮及社會綜合服務業(yè)務體系具有以下特點：
1、實現(xiàn)了緊急/非緊急事件處置的協(xié)同工作
從政府公共管理的角度來看，緊急事件與非緊急事件處置都是服務型政府的核心任務之一。
緊急求助服務涉及到老百姓的生命和財產安全，非緊急求助服務是日常的服務，緊急與非緊急的區(qū)別在于響應時間上，緊急與非緊急事件在一定條件下是可以相互轉換的，需要實現(xiàn)緊急與非緊急事件處置的協(xié)同工作。二者的協(xié)同工作，有效降低了先期指揮中心原有非緊急處置的工作量，原有110、119每天的接警量中大多數(shù)是非緊急事件，浪費了大量的緊急受理能力，有可能關鍵時刻耽誤緊急事件的受理。許多非緊急事件的處置也需要應急機構處置力量的參與，如暴雪事件，需要警力配合。
2、實現(xiàn)了緊急/非緊急事件的受理、處置、決策指揮、反饋、處置過程監(jiān)督等政府公共管理各環(huán)節(jié)的有機協(xié)同。
受理、處置、決策指揮、反饋、處置過程監(jiān)督是緊急/非緊急事件處理的不同環(huán)節(jié)，圖1的業(yè)務體系通過技術平臺實現(xiàn)了以上各環(huán)節(jié)的協(xié)同工作。
3、實現(xiàn)了電子政務兩大抓手的有機協(xié)同
國務院副秘書長徐紹史在全國政府系統(tǒng)政務信息化工作會議暨2004年中國電子政務論壇上指出“當前政務信息化建設有兩大抓手,一是政府門戶網站建設,二是應急信息系統(tǒng)建設。”
應急指揮及社會綜合服務系統(tǒng)有關緊急/非緊急的處置情況將在政府門戶網站發(fā)布，群眾可及時在網站上看到有關處理結果。從而實現(xiàn)二者的有機協(xié)同。
4、實現(xiàn)了預防與應急響應的有機協(xié)同
在國家突發(fā)公共事件應急總體預案及各地、各專項的預案中，“以防為主”都列為突發(fā)公共事件應急管理的基本原則。圖1的業(yè)務體系所建的公共安全監(jiān)控中心重心在于監(jiān)測監(jiān)控與預防。
二、信息平臺框架
應急指揮及社會綜合服務系統(tǒng)的基礎是業(yè)務體系，業(yè)務體系需要借助現(xiàn)代化的應急指揮及社會綜合服務信息平臺得以更高效率降低人們生命財產的損失，人們得到快捷的公共服務，從而為建設和諧社會增磚添瓦。
應急指揮及社會綜合服務信息平臺的第一要素是有無線的語音、數(shù)據、圖像通信，沒有通信就沒有緊急/非緊急事件的受理、緊急事件的決策/指揮/處置、社會綜合服務事件的協(xié)調、反饋。
應急指揮及社會綜合服務信息平臺的第二要素是信息，信息權即指揮權，沒有充分的、準確的、實時的信息就無法做出合理的突發(fā)公共事件處置方案。
圖2 中小型城市應急指揮及社會綜合服務系統(tǒng)信息平臺示意圖
應急指揮及社會綜合服務信息平臺建設包括一套技術標準與規(guī)范、四個中心的技術支持環(huán)境、三個平臺、五大應用。三個平臺提供了實現(xiàn)四個中心、其它應急機構、現(xiàn)場指揮力量或現(xiàn)場指揮部互聯(lián)互通的有無線語音、數(shù)據、圖像通道，并在此上運行的五大業(yè)務應用系統(tǒng)以輔助完成業(yè)務體系所要求的業(yè)務流程與職能。技術標準與規(guī)范是應急公共服務平臺的基礎。
1、一套技術標準與規(guī)范
指為互聯(lián)互通而制定的軟硬件接口協(xié)議、數(shù)據格式等，用于實現(xiàn)本級應急決策中心與下一級應急信息系統(tǒng)進行語音/數(shù)據/圖像互聯(lián)互通、信息共享與應用協(xié)作。
2、四個中心
指政府決策指揮中心、先期指揮中心、便民服務中心、公共安全監(jiān)控中心，通常還有移動指揮中心和災備中心，以及其它節(jié)點的建設。一般地，先期指揮中心與便民服務中心可互為備份。政府決策指揮中心對重大、特別重大突發(fā)公共事件進行協(xié)調、決策，偏重于自然災害與生產安全方面，而一般、較重突發(fā)公共事件仍保持由各專業(yè)指揮部指揮、處置，只有當跨區(qū)、跨機構需要協(xié)調時由政府決策指揮中心進行協(xié)調。
3、三個平臺，
指信息資源平臺、網絡通訊平臺、應急管理公共服務平臺。
信息資源平臺是應急指揮及社會綜合服務系統(tǒng)最重要的組成部分，包含了空間信息、針對單位的預定義方案、應急公用信息等信息資源建設，以及信息資源的采集、審核、錄入、維護、更新、共享。
網絡通訊平臺構建了各個中心和節(jié)點的公共的有/無線語音、數(shù)據、圖像通道，使之互聯(lián)互通；
應急管理公共服務平臺構建了公共的應用通道，是與具體職能部門業(yè)務無關、支撐市級應急指揮系統(tǒng)和連接各個專業(yè)應急指揮子系統(tǒng)的開放性基礎設施，為專業(yè)應急指揮子系統(tǒng)和全市應急指揮系統(tǒng)提供各類資源（包括基礎信息資源、各專業(yè)信息資源、服務資源等）安全的交換、共享與整合服務。公共服務平臺使應急指揮及社會綜合服務系統(tǒng)成為一個可擴充的框架。
4、五大業(yè)務應用系統(tǒng)，
將輔助完成應急預案所定的業(yè)務流程和職能：監(jiān)測監(jiān)控/預測預警（平時）、應急準備/規(guī)劃/保障（平時）、應急響應（指揮/處置/支持）（戰(zhàn)時）、恢復/評估/分析（平時）、社會綜合服務、監(jiān)督監(jiān)察。
監(jiān)測監(jiān)控/預測預警應用系統(tǒng)包含了技防報警接入、自然災害預警系統(tǒng)接入、重大危險源監(jiān)控系統(tǒng) 企業(yè)安全生產管理信息系統(tǒng)、職業(yè)安全衛(wèi)生綜合數(shù)據庫系統(tǒng)等。
應急保障、準備、規(guī)劃應用系統(tǒng)包含了預案管理系統(tǒng)、應急保障系統(tǒng)、應急規(guī)劃系統(tǒng)、應急資源動態(tài)管理與調配系統(tǒng)、危險品動態(tài)監(jiān)控與管理系統(tǒng)、訓練與演習系統(tǒng)等。
應急決策、指揮、支持應用系統(tǒng)包含了政府臨機決策支持系統(tǒng)、專業(yè)應急指揮系統(tǒng)、應急處置系統(tǒng)、移動指揮系統(tǒng)、事件查詢與監(jiān)控系統(tǒng)、手持移動信息系統(tǒng)、GPS應用系統(tǒng)等。應急恢復、評估、分析應用系統(tǒng)包含了應急事件時空數(shù)據挖掘分析系統(tǒng)、戰(zhàn)后評估系統(tǒng)、 安全評價與風險分析系統(tǒng)等。
社會綜合服務應用系統(tǒng)完成非緊急事件的統(tǒng)一受理、分發(fā)處置、信息反饋、跨部門協(xié)調。
監(jiān)督監(jiān)察應用系統(tǒng)，對應急指揮及社會綜合服務的業(yè)務流程全過程進行監(jiān)督監(jiān)察。
各地正掀起中小型城市應急指揮與社會綜合服務系統(tǒng)的建設高潮，本文基于我們所做的中小型城市(區(qū)域) 應急指揮與社會綜合服務系統(tǒng)的規(guī)劃經驗，提出一個業(yè)務體系和信息平臺框架，以拋磚引玉。
信息化建設
