作為公共服務的集中提供者，政府有著基于組織內部科層體系發(fā)揮公共性職能，即通過內包方式提供公共服務的傳統(tǒng)。但自20 世紀后半期開始，在一系列社會經濟變革之后，政府純粹依靠自身力量滿足所有公共服務需求變得難以為繼，外包日漸成為現(xiàn)代政府公共性職能實現(xiàn)的重要途徑。外包指組織在自身資源有限或自身資源利用不經濟的情況下，通過競爭性市場整合和利用外部優(yōu)勢資源，以降低組織運作成本、提高組織效率，從而保留并充分發(fā)揮自身核心競爭力的一種戰(zhàn)略安排。當前有關電子政務外包的研究主要有四種研究取向: 電子政務外包的價值分析、模式分析、風險及應對策略分析、過程與配套工程分析。這些研究集中分析了電子政務外包的優(yōu)勢并結合我國國情提出了各自的實現(xiàn)策略，但卻忽視了一個重要問題，即作為一種市場化的服務提供方式，電子政務外包和企業(yè)IT 外包是否存在區(qū)別? 這些區(qū)別對于外包的策略選擇和實現(xiàn)是否有影響? 政府外包是市場行為，同時也是公共性行為，在以政府為主體的信息化外包過程中，有著更復雜的公平、公正等公共性需求而不能簡單地追求效率和經濟。因此，公共性視閾下的電子政務外包過程將與一般外包不同而展現(xiàn)出自身的公共性特征。

　　一、電子政務外包的多元動因

　　(一) 費用壓力迫使電子政務外包。由于政府的公共性特征，其職能發(fā)揮受稅收政策和組織效益的影響相比企業(yè)小，但其預算支出所受到的管控則遠較企業(yè)嚴格。通過信息化外包，政府通過購買的方式實現(xiàn)公共服務職能，而不必從基礎項目開始全程投入，所發(fā)生的費用項目將不再集中在投資耗費而更多地體現(xiàn)為運行開支，通過外包靈活實現(xiàn)了信息化公共服務合同購買，從而避免了數額巨大的初始投資，一次性預算支出的縮減也使得電子政務項目更易為公眾以及預算審批機構認可。此外，相較于內包式的電子政務自建方式，外包能夠在更廣泛的視野內融資，企業(yè)內部的資金審批、項目應用以及預算安排也比政府更為有效。同時，在既定的預算規(guī)模下，通過電子政務外包在更大范圍內整合優(yōu)勢資源，利用專業(yè)化的信息技術平臺和人員優(yōu)勢能產出更為快速有效的公共服務，從而提升公共費用支出的運行效益。例如，美國的亞利桑那州汽車營業(yè)執(zhí)照發(fā)放外包給IBM 公司，IBM 公司全額出資，負責系統(tǒng)設計、硬軟件購買、系統(tǒng)集成及建成后的運行和維護，居民在線申領駕駛執(zhí)照，申請平均時間由原來的45 分鐘縮短為3 分鐘，大大提高了工作效率。IBM 公司從每本執(zhí)照服務費中抽取1 美元，州政府未投入就實現(xiàn)了該項業(yè)務的電子化，發(fā)放每本駕照的辦公費支出成本也由原來的66 美元降至16 美元。［1］

　　(二) 就業(yè)促進推動電子政務外包。電子政務外包所實現(xiàn)的信息化公共服務的靈活提供，使得政府不再需要雇傭大量的技術人員參與信息化系統(tǒng)的自辦自管，從而大幅度削減了信息化帶來的公共部門長期的持續(xù)的相關人員的費用。表面上看外包似乎減少了就業(yè)崗位并在促進就業(yè)方面于政府于不利，實際上面向市場尋求更為專業(yè)的信息化服務的外包方式是將技術就業(yè)的政府內部市場擴大到更大范圍的社會市場。電子政務項目在社會范圍內采購和尋求公共服務合作為信息化市場創(chuàng)造了更多商機的同時也為該專業(yè)領域創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會。另外，我國電子政務建設與運營過程中，兼業(yè)型信息化建設模式十分普遍，相關信息化服務提供者往往身兼辦公室文員、通訊員或資料檔案員等多重職能，通過信息化外包可以使其更關注政務性職能，同時也在電子政務技術性領域為社會創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。

　　(三) 公共需求誘發(fā)電子政務外包。通過外包方式實現(xiàn)電子政務，政府能夠迅速將信息技術發(fā)展成果應用到公共服務過程中，從而及時有效地滿足公眾日益增長的豐富的公共服務需求。外包企業(yè)在信息技術的研發(fā)創(chuàng)新與推廣應用上因其專業(yè)性與市場化而具有明顯優(yōu)勢，政府只需及時搜集反饋公眾相關公共服務需求，就能夠通過外包合同在短期內獲得相應的可操作的公共服務，如果交之政府傳統(tǒng)科層體系，則須經過層層審批、再投資建設、再試點運營，然后才能向公眾提供，這一過程往往要數月乃至數年，由具備專業(yè)與經驗優(yōu)勢的外包企業(yè)，只需幾周甚至幾天的時間。隨著電子政務外包服務市場的完善，一些大型的外包服務企業(yè)已經建立起成型的政府公共服務信息化模塊，當建立外包聯(lián)系的相關政府部門向服務商提出服務需求時，服務商只需在自身的服務系統(tǒng)內為特定政府部門開通相應通道就能實現(xiàn)，往往只需數小時甚至幾分鐘。例如，美國的National Information Consortium 擁有約7000 個電子政務服務的功能模塊，涵蓋從在線繳稅到人生安全保險等等，可以根據需要隨時向發(fā)包政府部門開通服務。［2］

　　(四) 技術彈性刺激電子政務外包。電子政務的初始動力源自于經費的節(jié)省及人員的裁減，但隨著以Web2. 0 為標志的下一代互聯(lián)網技術的發(fā)展，通過外包提升電子政務的戰(zhàn)略規(guī)劃能力和技術彈性，成為目前政府在信息化服務領域的新焦點。通過電子政務外包，政府組織一方面降低了自建自管內包模式在預算、人事管理及信息技術飛速發(fā)展下的各項風險，通過合同方式將這些風險移交給相關外包企業(yè)攻克。另一方面，政府公務人員與企業(yè)技術人員在信息化外包過程中的持續(xù)合作，公務人員即使不親手從事技術化操作也能夠掌握諸如技術發(fā)展趨勢、信息化績效等關鍵信息。同時，政府通過電子政務外包分享專業(yè)企業(yè)的優(yōu)勢資源和運營經驗，也可以增強其在信息化建設中的預見水平，并提升相關政策規(guī)劃的彈性與戰(zhàn)略管理能力。

　　二、電子政務外包的公共性特征

　　薩瓦斯曾在20 世紀70 年代初首次提議通過競爭程序雇用私人公司承包市區(qū)環(huán)衛(wèi)工作以提高工作績效，當時這一提議被視作異端遭到社會的激烈抨擊。然而時至今日，包括電子政務在內的各項公共服務都不同程度地掀起了外包的熱潮，外包在公共服務領域的盛行表現(xiàn)出公眾對公共服務個性化、效率化和專業(yè)化的企盼，以及外包這一靈活的公共服務提供方式對上述企盼的契合優(yōu)勢。但是，公共服務畢竟不同于一般的商業(yè)服務，公共服務作為公共產品具備非競爭與非排他等基本特性，公共服務的必須性、公用性等特征也要求提供者在關心效率、經濟的同時更傾向于照顧社會公益與公平，即使是信息化時代的電子政務服務也概莫能外。因此，電子政務的外包過程，不能完全等同現(xiàn)有企業(yè)的IT 外包活動而必須展現(xiàn)出其基本的公共性特征:

　　(一) 外包目的的公益性。作為公共性的集中體現(xiàn)，電子政務外包過程中的公益性規(guī)定了信息化公共服務的本質功能和責任基礎。電子政務在技術上作為一種基于信息網絡的數字化公共服務方式，在服務效率、經濟性等方面獲得了跨越式發(fā)展，但其面向公眾提供公益性服務的公共性本質沒有改變。因此，電子政務外包作為一種專業(yè)的高效實現(xiàn)公共服務的競爭性供應方式并不是將公共服務項目簡單地作為一種商品打包出售，更不像某些批評者所誤解的那樣是一種政府甩信息化包袱”的手段，而是利用市場資源與專業(yè)企業(yè)的技術與經驗優(yōu)勢，經濟而高效地發(fā)揮公共服務的本質功能。所以，雖然服務方式和具體提供者有所不同，但外包后的信息化公共服務的內涵和實質仍然是滿足公共性的要求，必須平等、有效、公開而體現(xiàn)其公益性特征。

　　(二) 外包內容的限定性。隨著外包實踐的成熟，越來越多的電子政務服務項目采用外包方式加以建設和運營，甚至在一些地方出現(xiàn)了地區(qū)所有電子政務項目整體外包的實例。但正如信息技術不能完全代替人主動性一樣，外包也不能解決電子政務建設與實踐中的所有問題而實現(xiàn)一包就靈”。作為一種政府職能的實現(xiàn)方式，外包更多關注的是政府服務職能實現(xiàn)的多樣化，而包括管制、管理在內的其它政府職能及其信息化條件下的發(fā)揮，則不能簡單通過合同方式和市場化手段實現(xiàn)。此外，因政務服務的公共屬性以及公共信息的特殊價值，電子政務外包時還必須考慮政治、社會等諸多方面的影響，如電子政務項目在可能涉及主權、國家機密、個人隱私等方面時，其外包的立項、招標等過程就會面臨更為嚴格地甄別而必須報之以更謹慎的態(tài)度。

　　(三) 外包方式的規(guī)制性。政府是依法設置并依法行使國家行政權力的法定組織，是負責對國家各項行政事務進行組織、管理、監(jiān)督和協(xié)調的專門國家機關，政府職能的內涵、實現(xiàn)方式等必須以國家法律法規(guī)為指導才有被社會承認的法律效力。政府在選擇外包方式實現(xiàn)信息化公共服務職能時，就必須考察該項公共服務的外包是否有法律規(guī)章的支持，忽略法律規(guī)制而出現(xiàn)信息化外包的泛化乃至是濫用，則很容易被社會公眾認為是政府在甩包袱，使外包后的公共服務提供主體喪失其公共性本質進而失去其合法性。因此，在電子政務外包的過程中，即使服務的直接提供者發(fā)生轉變，但其提供方式和過程也還必須滿足作為公共服務機關的規(guī)制要求而展現(xiàn)其對公益、公平等的尊重與維護，其服務過程與效力才能得到應有的合法性認同。

　　三、公共性視角下的信息化外包影響要素

　　(一) 政府政策影響。電子政務外包是一項基于費用與人員考量的競爭性經濟行為，并帶來政府職能的調整以及政府與市場關系的轉換，從而引發(fā)有關政府功能、職責等政策層面的討論。

　　因此，政府的政策能力與政策表現(xiàn)對電子政務外包存在直接影響。首先，在外包的招標過程中，由于政府公共性所引發(fā)的對于政府政策的廣泛關注使得電子外包的決策定案與外包商的選擇更復雜同時也更具有剛性，除去基本的有關效率經濟等一般需求外，政府電子政務外包通常還必須滿足公平、正義等更高層次的要求。其次，政府的支出往往受限于以年度為計量標準的預算政策，在電子政務外包過程中，一次性支出過大很容易導致外包計劃被否決，而按年度的預算追加則為外包企業(yè)和政府之間的長期合作增加了諸多的變數，同時也因按年度的資金投入而人為地增加了商談成本。再次，政府決策過程的復雜性影響到電子政務外包的實現(xiàn)，其中既有基于信息技術的數字鴻溝、信息不對稱等問題，也有包括弱勢群體、信息權力與權益、公眾隱私等政治和社會問題。再次，在政府政策實施過程中還存在著政府換屆以及領導人更換等變數，這些都增添了電子政務外包的不穩(wěn)定性從而影響到市場手段良性效益的發(fā)揮。

　　(二) 法律環(huán)境影響。法律作為社會公平和正義的集中體現(xiàn)而在實踐中規(guī)制著政府行為。在電子政務外包過程中，立法機關由于對公眾直接負責而擁有比政府部門更直接的公共性追求。在立法機關看來，將公共服務交由企業(yè)提供特別是整體性的外包是一種對社會公平的侵蝕，于是其立法行為中普遍表現(xiàn)出阻礙公共服務外包的保護性趨勢。美國加州議會就曾立法否決該州外包法律顧問服務的提案。［3］雖然在新公共管理運動的影響和推動下，顧客導向和公共服務主體多元化開始為更多的立法者和政治領導人所認同，然而人們對于政府的核心業(yè)務是否可以整體外包仍存在不同意見，而關于什么是政府的核心業(yè)務? 其在電子政務過程中有哪些表現(xiàn)? 目前尚無統(tǒng)一的認識。因此，出于對政府一包了之”從而影響服務公共性的顧慮，在目前的信息化外包實踐中仍然存在著明顯偏向于政府內包的保護性規(guī)制氛圍。

　　(三) 文化因素影響。不同社會文化環(huán)境下，人們對政府公共性職能及其發(fā)揮有不同理解，這在如何對待外包這一新型公共服務提供方式上有著直觀的體現(xiàn)。在各地電子政務建設和實踐中，長期施行保姆型政府治理方式的地區(qū)，一夜之間推行電子政務外包很容易受到社會及公眾的誤解，被認為是一包了之”推卸公共責任的行為。在市場經濟比較發(fā)達的地區(qū)，人們習慣于委托服務，更容易接受電子政務服務的外包。此外，當參與外包的服務商涉及到跨國企業(yè)時，文化的影響力則更為明顯，表現(xiàn)突出的是社會文化中的國家主義與民族主義情節(jié)。由于政府依托國家所持有的主權特征，使得政府公共服務的跨境外包很容易被社會公眾認為是對主權的威脅，反應尤為激烈的是國內的民族企業(yè)。與此同時，現(xiàn)代社會信息對于國家和政府治理的特殊意義，境外企業(yè)透過外包對國家政務流程的窺探甚至參與，也引發(fā)了社會有關國家信息安全的擔憂。由此，境外的外包企業(yè)即使擁有更成熟的技術與經驗積累，也很難與境內外包服務商進行平等競爭，并且這種社會文化影響已經通過立法機關的努力以法律形式固定下來，而確保公共服務外包及相關政府采購過程中優(yōu)先關照甚至只能選擇民族企業(yè)。

　　(四) 部門利益影響。政府業(yè)務的復雜性使得一個完整的公共服務流程通常涉及到多個部門。因此在電子政務外包過程中，還必須考慮同一業(yè)務流程所涉及的不同業(yè)務部門的需要及偏好。外包發(fā)起部門和外包服務商必須與流程涉及的每一個部門進行商談以使外包后的信息化服務系統(tǒng)在數據標準、接口等方面實現(xiàn)統(tǒng)一。此外，由于公共服務提供的政府集中會帶來某些服務或者行業(yè)的政府壟斷，通過外包方式將電子政務公共服務交由外包服務商運營，會被看成是對政府部門壟斷地位的挑戰(zhàn)，進而影響到部門存在的價值前提，于是諸多政府部門在電子政務外包特別是整體性外包時往往持保守態(tài)度。

　　(五) 信息化水平影響。電子政務外包是政府出于技術、資金考慮而選擇的一種在全社會集中優(yōu)勢資源提供公共服務的方法，但并不表明政府在信息化外包過程中就可完全放棄自身的信息化知識技能。自身信息能力的缺失會使政府在信息化外包的招標、合同商談以及服務監(jiān)管中失去與外包服務商的對話能力，進而喪失信息化公共服務的話語權和主動性，在外包合同與實踐中處于弱勢。通過外包政府從復雜的信息化技術實操工作中超脫出來，但政府組織及其工作人員自身的信息化知識體系和對信息技術的認識水平，仍然對電子政務外包的成效有重要影響。